Ferill 935. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1382 — 935. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um Menntasjóð námsmanna, nr. 60/2020 (ábyrgðarmenn, námsstyrkir).
Frá háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Menntasjóði námsmanna er eingöngu heimilt að taka lán frá Endurlánum ríkissjóðs til að fjármagna lán til lánþega.
b. 2. mgr. fellur brott.
c. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Fjármála- og efnahagsráðherra setur reglugerð um nánari útfærslu á fjármögnun Menntasjóðs.
4. gr.
Ábyrgð ábyrgðarmanns á námslánum teknum í tíð eldri laga skal falla niður við gildistöku laga þessara.
5. gr.
Greinargerð.
Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um Menntasjóð námsmanna. Frumvarpið er samið í háskóla-, iðnaðar og nýsköpunarráðuneytinu. Menntasjóður var stofnaður með lögum nr. 60/2020 og kom í stað Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Með lögunum voru gerðar margvíslegar breytingar á námslánakerfinu en markmið þeirra var, eins og eldri laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna, að tryggja námsmönnum jöfn tækifæri til náms með því að veita fjárhagslega aðstoð í formi námslána og styrkja . Ný lög fólu m.a. í sér þá breytingu að námsmenn ættu möguleika á að hluta námsláns yrði breytt í styrk en á sama tíma dró verulega úr niðurgreiðslu hins opinbera á vaxtakjörum námsmanna. Í frumvarpi þessu er brugðist við helstu annmörkum sem fram hafa komið á framkvæmd hinna nýju laga. Tillögurnar miða að því að létta undir með námsmönnum með því að rýmka skilyrði fyrir veitingu námsstyrkja. Þá er lögð til tímabær breyting á lögunum með því að afnema með öllu ábyrgðarmannakerfi námslána, en samkvæmt gildandi lögum er það gert að hluta. Hér er lagt til að afnema ábyrgðarmannakerfið að fullu.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í ákvæði til bráðabirgða VIII í lögum um Menntasjóð námsmanna er kveðið á um að lögin skuli endurskoðuð innan þriggja ára frá því að þau koma til framkvæmda og ráðherra skuli kynna niðurstöður endurskoðunarinnar eigi síðar en á haustþingi 2023. Hin nýju lög tóku gildi í júlí 2020 og komu þau því til endurskoðunar árið 2023. Í desember 2023 var lögð fram skýrsla ráðherra um mat á endurskoðun laga um Menntasjóð námsmanna (þskj. 765, 577. mál 154. löggjafarþings). Við gerð skýrslunnar var unnið úr athugasemdum sem borist höfðu frá hagaðilum, auk þess sem lögð var könnun fyrir stúdenta um viðhorf þeirra til stuðnings frá Menntasjóði. Jafnframt var óskað eftir áhættumati á nýju og eldra lánasafni námslána til að meta hvort markmið laganna um sjálfbærni sjóðanna hefði náð fram að ganga.
Helstu niðurstöður skýrslunnar eru að mun færri námsmenn nýta sér námsstyrki en áætlanir gerðu ráð fyrir. Almenn ánægja er með hið nýja styrkjakerfi en námsframvindukrafa, sem er skilyrði umbreytingar hluta námslána í styrk, hefur valdið óánægju hjá námsmönnum. Þá hefur áhætta sem námsmenn bera af vaxtastigi námslána sætt gagnrýni og þungt og flókið regluverk námslána kostar um 20% af öllum framlögum ríkisins til námsaðstoðar í gegnum Menntasjóð námsmanna.
Fyrir liggur að mun færri námsmenn hafa nýtt sér námsstyrki en áætlanir gerðu ráð fyrir og framlög ríkisins vegna stofnunar Menntasjóðs námsmanna hafa því verið mun lægri en ráð var gert fyrir. Þegar áætlað framlag ársins 2024 er reiknað yfir á fast verðlag ársins 2020, sem áætlaður kostnaður í frumvarpi til laga um Menntasjóð námsmanna miðaðist við, kemur í ljós að framlagið er 58% af því sem upphaflega var áætlað. Ýmislegt kann að hafa valdið þessari þróun, m.a. mikill vöxtur atvinnulífsins en færri fara í nám þegar uppgangur er í hagkerfinu. Hvað sem því líður eru vísbendingar um að þær breytingar sem gerðar voru með hinum nýju lögum hafi unnið gegn markmiði sjóðsins, þ.e. að tryggja öllum þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms, án tillits til efnahags og stöðu að öðru leyti.
Eitt af því sem gagnrýnt hefur verið í hinu nýja kerfi, snýr að endurgreiðslufyrirkomulaginu sem var ákveðið í lágvaxtaumhverfi en gjörbreyttar aðstæður í efnahagsmálum hafa dregið fram annmarka þess. Um 78% námsmanna í hinu nýja kerfi hafa valið óverðtryggða vexti, sem eru breytilegir í samræmi við 18. gr. laganna og hafa hækkað skarpt síðastliðin misseri. Mikil óvissa felst í því fyrir námsmenn að vaxtastigið komi ekki í ljós fyrr en við útskrift og taki miklum breytingum á skömmum tíma. Ljóst er að þörf á að minnka vaxtaáhættu námsmanna að námi loknu. Ekki eru þó lagðar fram tillögur þess efnis í frumvarpinu, en lagt til að endurskoðun á vaxtakjörum lána fari fram síðar á árinu, í tengslum við heildarendurskoðun á lögunum.
Núverandi fyrirkomulag styrkveitinga hamlar námsmönnum að færa sig á milli námsbrauta þar sem skilyrði fyrir styrkveitingu miðar við skipulag þeirrar námsbrautar sem er á endanum lokið. Þetta hefur mætt nokkurri gagnrýni, þar sem tiltölulega algengt er að námsmenn skipti um námsbraut að loknu fyrsta ári í námi. Þá velja námsmenn í auknum mæli að stunda nám á ólíkum brautum og fræðasviðum og það samræmist ekki kröfum laganna um styrkveitingar. Frumvarpi þessu er ætlað að mæta þessari gagnrýni með rýmkun á skilyrðum fyrir styrkveitingum.
Þá hefur verið kallað eftir því að fella alfarið niður ábyrgðarmannakerfi námslána í gildandi lögum þar sem það kemur ólíkt niður á námsmönnum og verst niður á þeim sem höllustum fæti standa. Skoðaðar hafa verið ýmsar leiðir til að koma til móts við umrætt ákall og þá hvort og hvernig mætti fella ábyrgðarkerfi námsmanna niður að fullu. Í því sambandi þarf fyrst að horfa til eldri lána Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem voru með ábyrgðarmenn. Með gildandi lögum var ábyrgðarmannakerfi vegna þeirra fellt niður gagnvart lánum sem voru í skilum við gildistöku laganna. Eftir stóðu lán sem voru í vanskilum á umræddu tímamarki. Upphæð lána með sjálfsskuldarábyrgð ábyrgðarmanna, nemur um 1,1 milljarði kr. en óvíst er í hvaða mæli muni reyna á sjálfsskuldarábyrgðir í innheimtu hjá ábyrgðarmönnum. Reynsla undanfarinna ára sýnir að endurheimtur á lánum hjá ábyrgðarmönnum hafa verið sáralitlar. Svo dæmi sé tekið voru þær 16 millj. kr. á árinu 2021 samkvæmt svari ráðherra til Alþingis, (þskj. 1118, 412. mál á 153. löggjafarþingi).
Í gildandi lögum koma síðan ábyrgðir vegna nýju lánanna einungis til hjá lánþegum sem eru fyrir í greiðsluerfiðleikum, þ.e. teljast ekki tryggir lánþegar í skilningi 11. gr. laganna. Þar sem Menntasjóður er félagslegur sjóður til að styðja námsmenn fjárhagslega við öflun menntunar á æðri skólastigum og ekki síst þá sem höllustum fæti standa við að fjármagna nám sitt, skýtur það skökku við að þeim einum sé gert að útvega ábyrgðarmenn við töku námslána. Miðað er við að útfærð verði ákvæði í úthlutunarreglum sjóðsins varðandi skilyrði til lántöku þannig að sjóðurinn verði ekki misnotaður við þá breytingu að ekki verði krafist ábyrgðarmanna í neinum tilvikum við lánveitingar úr sjóðnum.
Í frumvarpi þessu er aðeins brugðist við helstu annmörkum laganna sem fram hafa komið á síðastliðnum árum. Áætlað er að heildarendurskoðun fari fram síðar á árinu, m.a. að teknu tilliti til þeirra athugasemda sem fram koma í mati á endurskoðun laga um Menntasjóð.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lögð til rýmkun á skilyrðum fyrir námsstyrk þannig að námsmenn geti fengið styrk vegna eininga af tveimur námsleiðum í stað einnar áður. Þá eru lagðar til breytingar sem snúa að því að hvernig fjármögnun Menntasjóðsins skuli háttað og síðast en ekki síst eru lagðar til breytingar sem felast í því að afnema ábyrgðarmannakerfi námslána að fullu.
3.1. Rýmkun á skilyrðum fyrir námsstyrk.
Með frumvarpinu er lagt til að rýmka heimildir varðandi námsframvindu í tengslum við námsstyrki með 30% niðurfellingu lána við námslok. Breytingarnar rýmka skilyrði fyrir námsstyrkjum þannig að námsmenn geti áunnið sér styrk vegna eininga af tveimur námsleiðum í stað einnar áður; nemendur sem hefja nám í einni grein geti skipt yfir í annað lánshæft nám en notið réttinda til námsstyrks vegna beggja námsleiða að námi loknu. Þessi réttur takmarkast við eitt skipti í tengslum við lántöku viðkomandi lánþega vegna lánshæfs náms hjá Menntasjóði námsmanna.
3.2. Fjármögnun, rekstur o.fl.
Í frumvarpinu er fjallað um hvernig fjármögnun Menntasjóðsins skuli háttað. Við upptöku núverandi fyrirkomulags var ein af meginforsendum að nýja lánakerfið stæði undir sér og að Menntasjóður yrði með jákvæðan vaxtamun gagnvart ríkissjóði. Það hefur ekki orðið raunin. Með frumvarpinu er því lögð til sú breyting að í stað heimildar er Menntasjóðnum skylt að fjármagna lán til lánþega eingöngu með lánum frá Endurlánum ríkissjóðs þannig að útlán endurspegli fjármögnunarkjör sjóðsins að viðbættu föstu vaxtaálagi Menntasjóðs.
Með frumvarpinu er einnig lagt til að heimildarákvæði um greiðslur inn á lán frá Endurlánum ríkissjóðs án viðbótarkostnaðar með samþykki fjármála- og efnahagsráðuneytisins falli brott en þess í stað mælt með því að sá ráðherra sem fer með lánsfjármál og lántökur fyrir hönd ríkissjóðs setji reglugerð um nánari útfærslu á þeim ákvæðum sem gilda um lánsfjármögnun Menntasjóðs. Í því sambandi skal m.a. lagt til grundvallar að fjármögnunarkjör Menntasjóðs hjá Endurlánum ríkissjóðs endurspegli eins og kostur er þau vaxtakjör sem ríkissjóði bjóðast á markaði.
3.3. Ábyrgðarmannakerfi námslána fellt úr gildi að fullu.
Með frumvarpinu lagt til að ábyrgðarmannakerfi lána úr Lánasjóði íslenskra námsanna samkvæmt eldri lögum og lána úr Menntasjóði verði fellt niður að fullu. Eftir breytinguna verður í engum tilvikum kallað eftir því að lánþegar afli ábyrgða hjá þriðja aðila og þær ábyrgðar sem til staðar eru samkvæmt eldri og gildandi lögum falli niður.
Meginregla gildandi laga er sú að tryggir lánþegar, eins og þeir eru skilgreindir í úthlutunarreglum, geta fengið námslán. Undantekningarregla gildir um aðra lánþega sem teljast ótryggir, en þeir geta einungis fengið námslán með því að leggja fram fullnægjandi ábyrgðir, svo sem sjálfskuldarábyrgð ábyrgðarmanns í samræmi við 3. mgr. 11. gr. laganna. Með því að afnema 3. og 5. mgr. 11. gr. verður því aðgengi að námslánum lítillega þrengt fyrir tiltekinn hóp einstaklinga sem þó má takmarka með tilliti til félagslegra aðstæðna lánþega sem þá yrði nánar útfært í úthlutunarreglum Menntasjóðs. Meginatriðið er að með þessum breytingum á lögunum verður sjálfskuldarábyrgðarmannakerfi námslána, sem hefur verið umdeilt um langa hríð, endanlega afnumið .
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Samþykkt frumvarpsins er til þess fallin að styrkja rétt almennings til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi, sbr. 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki verður séð að frumvarpið gangi í berhögg við stjórnarskrárvarin réttindi eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Við gerð frumvarpsins var lögð áhersla á náið samráð við námsmannahreyfingarnar. Haldnir voru samráðsfundir og námsmenn komu á framfæri áherslum sínum varðandi frumvarpið. Þá var frumvarpið unnið í samráði við stjórn Menntasjóðs námsmanna, fjármála- og efnahagsráðuneytið og Seðlabanka Íslands, auk þess sem það var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is, mál nr. S-85/2024. Fjórar umsagnir bárust, sem ekki kölluðu á breytingar á frumvarpinu.
6. Mat á áhrifum.
Eins og fram kemur í inngangi er með frumvarpi þessu einungis brugðist við helstu annmörkum gildandi laga um Menntasjóð námsmanna, sem fram hafa komið á síðastliðnum árum og ábendingar eru m.a. um í skýrslu sem ráðherra lagði fram í desember síðastliðnum (þskj. 765, 577. mál 154. löggjafarþings). Frumvarpinu er ekki ætlað að fela í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum en með því er brugðist við aðkallandi athugasemdum sem ráðast þarf í áður en kemur að heildarendurskoðunar á lögunum.
Áhrifin eru helst þau að verði frumvarpið að lögum aukast heimildir fyrir lánþega til að skipta um námsbrautir og fræðigreinar sem styður möguleika til þverfaglegs náms, án þess að það hafi áhrif á skilyrði til að ávinna sér námsstyrk í formi 30% niðurfellingar á námslánum við námslok.
Með því að fella niður ábyrgðarmannakerfi lána úr Lánasjóði íslenskra námsmanna samkvæmt eldri lögum og lána úr Menntasjóði, verður í engum tilvikum kallað eftir því að lánþegar afli ábyrgða hjá þriðja aðila og þær ábyrgðir sem til staðar eru samkvæmt eldri og gildandi lögum falli niður. Varðandi eldri lán úr Lánasjóði íslenskra námsmanna sem styðjast við ábyrgðarmenn, standa eftir lán sem styðjast við ábyrgðarmenn samtals að upphæð 1,1 milljarður kr. Ekki er þó ljóst hversu hátt hlutfall þeirrar upphæðar muni fara í innheimtu í hjá ábyrgðarmönnum. Tölur undanfarinna ára sýna að endurheimtur lána hjá ábyrgðarmönnum hafa verið litlar. Svo dæmi sé tekið námu þær samtals 16 millj. kr. árið 2021 og sambærilegar upphæðir fengust gegnum innheimtu á árunum 2022 og 2023. Þá eru dæmi um að kostnaður vegna innheimtu lánanna hafi reynst hærri en sem nemi endurheimtum þeirra.
Ekki verður séð að þessi breyting hafi áhrif á stöðu kynjanna en þó má nefna að konur eru meiri hluti háskólanema og aukið svigrúm varðandi námsframvindu og afnám ábyrgðarmanna mun því væntanlega ekki síst hafa áhrif á kvenkyns nemendur. Almennt munu áhrifin helst vera á þá lánþega sem höllum fæti standa og hafa hvorki möguleika á að leggja fram tryggingar í formi veða né að afla ábyrgðarmanna í tengslum við lántöku úr sjóðnum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
